Het einde van het PAS-tijdperk

Het Programma Aanpak Stikstof (hierna: “het PAS”) mag niet meer dienen als basis voor toestemming voor projecten die stikstof uitstoten. Dat heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) op 29 mei 2019 in een tweetal uitspraken (ECLI:NL:RVS:2019:1603 & ECLI:NL:RVS:2019:1604) beslist. Wat is het PAS, en waarom heeft de Afdeling het PAS op dit vlak onverbindend verklaard?

Natura 2000

Natura 2000 is een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden. In Natura 2000-gebieden worden diersoorten en hun natuurlijke leefomgeving beschermt om de biodiversiteit in deze gebieden te behouden. Nederland kent 166 Natura 2000-gebieden welke een oppervlakte bekleden van ruim 1,1 miljoen hectaren. Enkele van deze gebieden zijn de Veluwe, de Waddenzee en de Biesbosch. Rondom Amsterdam liggen onder meer het Ilperveld en Het Twiske. Welke gebieden nog meer onder Natura 2000-gebieden vallen, staat in de Vogel- en Habitatrichtlijn. Deze Europese richtlijnen zijn in nationale wetgeving omgezet via de Wet Natuurbescherming.

In sommige van deze Natura 2000-gebieden is de hoeveelheid stikstof al jaren te hoog. Dit komt onder andere door uitstoot van landbouwbedrijven, industrieën en auto’s. Hoewel stikstof één van de belangrijkste voedingsstoffen is voor planten, een te grote hoeveelheid stikstof is zeer schadelijk waardoor plantensoorten kunnen verdwijnen met als gevolg een terugloop van het aantal dieren in dergelijke gebieden. Daarnaast zorgt een te grote hoeveelheid stikstof voor verzuring van de bodem.

Een sterke natuur is belangrijk voor een gezonde bodem, schoon (drink)water, een natuurlijke weerstand tegen ziekten en plagen, schone lucht, bestuivers van voedselgewassen en dient als een buffer voor klimaatverandering. Het behouden en versterken van deze Natura 2000-gebieden is daarom zeer belangrijk.

Het PAS

In 2015 heeft de overheid het PAS geïntroduceerd en moest ervoor zorgen dat er minder stikstof in de natuur terechtkwam. Het PAS was gericht op het versterken van de bovengenoemde Natura 2000-gebieden en maakte tegelijkertijd economische ontwikkeling mogelijk.

Het PAS bevatte namelijk de basis om toestemming te geven voor projecten die te veel stikstof uitstoten, zoals de uitbreiding van veehouderijen of de aanleg van wegen en woonwijken. Dit was mogelijk door in het PAS een pakket van herstelmaatregelen voor Natura 2000-gebieden vast te stellen. Zo werden voedselrijke gronden afgegraven en in deze gebieden aangebracht en werden voldoende geschikte leefgebieden gecreëerd zodat een terugloop van het aantal dieren uitblijft.

Door deze herstelmaatregelen worden in de toekomst positieve gevolgen in Natura 2000 gebieden verwacht. De verwachte toekomstige ‘winst’ werd beschikbaar gesteld voor projecten waarbij te veel stikstof vrijkwam. Het PAS liep dus altijd vooruit op de verwachte toekomstige positieve gevolgen van maatregelen in Natura 2000-gebieden en gaf hierdoor ‘vooraf’ toestemming voor de realisatie van nieuwe projecten waarbij een te grote hoeveelheid stikstof vrijkwam.

In strijd met Europese natuurwetgeving

De Afdeling twijfelde of het PAS voldeed aan de voorwaarden van de Habitatrichtlijn. In mei 2017 stelde de Afdeling dan ook prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: “Hof van Justitie”). Die oordeelde in november 2018 dat bij het PAS de positieve gevolgen van de maatregelen welke in het programma zijn opgenomen vooraf vast moeten staan wil de overheid een nieuw project toestaan. Omdat het PAS hieraan niet voldoet – deze ziet immers enkel op verwachte toekomstige positieve gevolgen – mag het niet als toestemmingsbasis voor nieuwe projecten worden gebruikt. Daarnaast wordt er in het PAS toestemming gegeven voor projecten op basis van maatregelen in Natura 2000-gebieden die nodig zijn om achteruitgang te voorkomen. Ook dat mag niet. De onderbouwing van het PAS deugt niet, zo was de conclusie van het Hof van Justitie.

De Afdeling zet een streep door de vergunningen welke in de uitspraken van 29 mei 2019 zijn behandeld waarbij gebruik gemaakt is van het PAS. De Afdeling is (kort samengevat) tot het oordeel gekomen dat het PAS niet verenigbaar is het artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Onder andere het verbod op externe saldering bij een natuurvergunning, opgenomen in artikel 5.5 lid 3 Wet Natuurbescherming geldt niet meer.

De Afdeling verklaart het PAS op dit vlak onverbindend met als gevolg dat deze niet meer mag dienen als basis voor toestemming voor projecten die stikstof uitstoten in de omgeving van Natura 2000-gebieden.

Vervolg

De twee uitspraken van de Afdeling hebben geen gevolgen voor reeds definitief verleende vergunningen, deze zijn immers onherroepelijk geworden. Vergunningen voor projecten die nog niet definitief verleend zijn zullen alle afzonderlijk moeten worden beoordeeld. Hierbij moet worden vastgesteld of door het desbetreffende project Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast.

Gevolg hiervan is dat een aantal op het PAS gebaseerde besluiten zijn vernietigd door de Afdeling, waaronder een aantal bestemmingsplannen die de bouw van wegen en woningen mogelijk zou hebben gemaakt.

Heeft u naar aanleiding van dit blog nog vragen, dan kunt u contact op nemen met mr. Frank Wijnveld of drs. mr. Jan Rube op 020-3032489 of per e-mail: info@rubewijnveld.nl

Meer duidelijkheid over juridische status van woonboten

Onlangs is door de minister van Wonen en Rijksdienst een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer die duidelijkheid moet scheppen over de juridische status van woonboten en andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf zoals een drijvend hotel.

Voorgeschiedenis

De onduidelijk over de juridische status van woonboten is in 2014 ontstaan naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”). Kort gezegd zag de zaak op een voor de verbouwing van een woonboot door een gemeente verleende vergunning. De Afdeling overwoog dat de desbetreffende woonboot moest worden aangemerkt als bouwwerk als bedoeld in de Wabo.

Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling luidt de definitie van het begrip ‘bouwwerk’ als volgt:

“Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op een plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.”

Tot de bovengenoemde uitspraak gingen gemeenten en provincies ervan uit dat woonboten geen bouwwerken waren en vond de vergunningverlening voor woonboten haar grondslag in gemeentelijke dan wel provinciale verordeningen en niet in de Woningwet en de Wabo. De conclusie dat een woonboot als bouwwerk moet worden aangemerkt had als consequentie dat veel andere woonboten ook als bouwwerk in de zin van de Woningwet aangemerkt zouden moeten worden, omdat de Wabo bij het begrip ‘bouwwerk’ aansluit bij de Woningwet.

Onzekerheid

Dit heeft onzekerheid veroorzaakt bij gemeenten, provincies en woonbooteigenaren over de vraag wanneer een woonboot legaal op zijn plek ligt. Op grond van de Wabo is het namelijk verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk op te richten. Daarnaast dient een bouwwerk op grond van de Woningwet te voldoen aan de technische eisen die voor bouwwerken zijn neergelegd in het Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat een groot aantal woonboten niet beschikt over de juiste vergunning, omdat daarvoor nooit een omgevingsvergunning op grond van de Wabo is verleend. Immers de aan de desbetreffende woonboten verleende vergunningen of ontheffingen vinden hun grondslag niet in de Wabo, maar in een gemeentelijke- of provinciale verordening. Daar komt bij dat voor veel woonboten geen omgevingsvergunning verleend zou kunnen worden, omdat deze niet voldoen aan de vereisten van het Bouwbesluit 2012.

Geen vergunning voor schepen in de vaart

Om deze problemen op te lossen voorziet het wetsvoorstel, kort gezegd, in wijzigingen van de Woningwet en de Wabo. Zo zullen op grond van de gewijzigde Woningwet schepen die bedoeld zijn om mee te varen en waarvan de hoofdfunctie varen is niet vallen onder het begrip bouwwerk. Daarnaast wordt voor schepen die voor verblijf zijn bestemd maar daarbij ook voor de vaart worden gebruikt in de Woningwet expliciet vastgelegd dat deze groep schepen niet onder de regelgeving voor bouwwerken valt.

Overgangsrecht bestaande woonboten

Voor alle bestaande woonboten waarvan eerder werd aangenomen dat het geen bouwwerken betrof en die voldeden aan de geldende lokale regels, wordt met het wetsvoorstel voorzien in overgangsrecht. Zo zijn op grond van dit overgangsrecht de technische voorschriften uit het Bouwbesluit niet van toepassing op de nieuwbouw, de verbouw, de staat en het gebruik van bestaande woonboten. Verder zullen de in het verleden verleende vergunningen of ontheffingen op grond van de gewijzigde Wabo worden gelijkgesteld met een omgevingsvergunning.

Nieuwe woonboten

Op nieuw te bouwen woonboten zal het Bouwbesluit 2012 op grond van de Woningwet wel van toepassing zijn. In het Bouwbesluit zullen volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel echter waar nodig nog specifieke voorschriften voor woonboten, dan wel niet van toepassing worden verklaard. Daarnaast zal voor nieuw te bouwen woonboten een omgevingsvergunning voor het bouwen nodig zijn.

Heeft u vragen over deze blog? U kunt contact opnemen met Jan Rube of Frank Wijnveld op info@rubewijnveld.nl of 020 303 2489.

Verplichting nemen van energiebesparende maatregelen

In een eerder gepubliceerde blog werd door ons al kort melding gemaakt van de per 1 december 2015 geldende lijst met maatregelen waarmee, als deze maatregelen worden genomen, een bedrijf wordt geacht te voldoen aan die verplichting om energiebesparende maatregelen te nemen. Aan deze verplichting, die volgt uit artikel 2.15 Activiteitenbesluit en voor de meeste bedrijven in Nederland geldt, wordt in de literatuur weinig aandacht besteed. Dit terwijl deze verplichting grote gevolgen kan hebben voor de bedrijfsvoering van een onderneming. Dat blijkt onder meer uit het geschil dat zeven ALDI-vestingen al een tijd hebben met de gemeente Amsterdam (Het Parool, ‘Aldi niet verplicht tot afdekken vriesvakken’). Reden voor ons om in deze blog dieper in te gaan op de verplichting tot het nemen van energiebesparende maatregelen.

Artikel 2.15 Activiteitenbesluit

De verplichting voor bedrijven om energiebesparende maatregelen is te vinden in artikel 2.15 lid 1 Activiteitenbesluit. Dat artikellid luidt als volgt:

“Degene die de inrichting drijft neemt alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder.”

Met andere woorden, als de vermindering van de energiekosten over een periode van maximaal vijf jaar hoger is dan de kosten om de maatregel te treffen, dan moet het bedrijf deze maatregelen treffen. Indien een bedrijf deze maatregelen niet treft, handelt het bedrijf in strijd met het Activiteitenbesluit. Het bevoegd gezag, meestal het college van burgemeester en wethouders van de gemeente, kan naar aanleiding daarvan handhavend optreden om het bedrijf te dwingen alsnog de maatregelen te treffen.

Belangrijke kanttekening is dat uit artikel 2.14c Activiteitenbesluit volgt dat de verplichting alleen geldt voor bedrijven die een zogenoemde type A of type B inrichting zijn. Dat zijn de bedrijven die geen omgevingsvergunning milieu (voorheen milieuvergunning) nodig hebben om in bedrijf te mogen zijn. Als een bedrijf wel een omgevingsvergunning nodig heeft dan gelden vaak eveneens energiebesparende verplichtingen, maar die worden dan in de omgevingsvergunning zelf opgenomen.

Handhavingsrisico

De in artikel 2.15 Activiteitenbesluit opgenomen verplichting is een vrij open en flexibele bepaling. Al naar gelang de technische mogelijkheden zich ontwikkelingen en beter toepasbaar worden, zal een bedrijf op termijn verplicht zijn telkens (nieuwe) maatregelen te treffen. Doordat het een open bepaling is, is het ook niet vreemd dat er interpretatieverschillen optreden. Ook het feit dat er tot op heden niet veel jurisprudentie is verschenen over dit artikel, draagt daaraan bij.

In deze interpretatieverschillen zit dan ook het risico voor bedrijven die aan artikel 2.15 Activiteitenbesluit moeten voldoen. Het is namelijk denkbaar dat een bedrijf meent voldoende maatregelen getroffen te hebben, terwijl het bevoegd gezag meent van niet. Het gevolg is een (in potentie) langdurige en kostbare handhavingsprocedure. Daarbij geldt dat, als het bedrijf uiteindelijk in het ongelijk wordt gesteld, het bedrijf nieuwe investeringen moet doen, naast de al gedane investeringen, om te voldoen aan het Activiteitenbesluit. Al met al is de onduidelijkheid een kostbaar bedrijfsrisico en is duidelijkheid gewenst.

Lijst met maatregelen

Per 1 december 2015 is aan de Activiteitenregeling, dat is een onder het Activiteitenbesluit geldende regeling van de Minister, (onder meer) artikel 2.16 en een Bijlage 10 toegevoegd. Op grond van artikel 2.16 Activiteitenregeling “wordt, voor de in Bijlage 10 aangewezen typen van energiebesparende maatregelen en aangewezen activiteiten, door degene die de inrichting drijft in ieder geval voldaan indien alle maatregelen per aangewezen type en per aangewezen activiteit zijn getroffen voor de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort.” Met andere woorden, als een bedrijf de voor zijn bedrijfstak in Bijlage 10 opgenomen maatregelen heeft genomen, dan voldoet dat bedrijf aan artikel 2.15 Activiteitenregeling.

Deze lijst met maatregelen is tot stand gekomen in overleg met het bedrijfsleven en het bevoegd gezag. Zij worden geacht een terugverdientijd van vijf jaar te hebben. Er zijn op dit moment voor zeven bedrijfstakken erkende maatregelen aangewezen, maar er zullen op termijn meer bedrijfstakken op de lijst van Bijlage 10 Activiteitenregeling worden opgenomen. Los daarvan zal Bijlage 10 Activiteitenregeling jaarlijks worden geactualiseerd. Op de website InfoMil is meer informatie te vinden over de erkende maatregelen en hoe deze toe te passen.

Niet verplicht

Een bedrijf is overigens niet verplicht specifiek de maatregelen uit Bijlage 10 Activiteitenregeling te nemen. Uit de nota van toelichting bij artikel 2.16 en Bijlage 10 van de Activiteitenregeling volgt dat een bedrijf ook andere niet in de lijst genoemde maatregelen kan nemen. Dat is ook eigenlijk ook wel logisch, aangezien artikel 2.15 Activiteitenbesluit een doelvoorschrift is en niet een voorschrift dat specifiek bepaalde maatregelen voorschrijft.

Voorwaarde is wel dat de alternatieve maatregelen aan het doelvoorschrift artikel 2.15 Activiteitenbesluit voldoen en gelijkwaardig of beter zijn dan de maatregelen in Bijlage 10. Het bedrijf is hier echter wel zelf voor verantwoordelijk en dient formeel niet vooraf om toestemming of goedkeuring vragen. Hier komt dan wel weer het gevaar om de hoek dat het bevoegd gezag een andere mening is toegedaan. In voorkomende gevallen kan het daarom raadzaam zijn om (informeel) in overleg met het bevoegd gezag te gaan en de voorgenomen maatregelen door te spreken.

Actueel

Er is tot op heden niet veel rechtspraak geweest over artikel 2.15 Activiteitenbesluit, maar het artikel wordt wel steeds actueler met de toenemende aandacht bij overheden voor duurzaamheid en energiebesparing. Een concreet voorbeeld van de werking van artikel 2.15 Activiteitenbesluit is bijvoorbeeld de afsluiting van de koelvakken in supermarkten dat in veel gemeenten verplicht wordt gesteld.

Het afsluiten van de koelvakken heeft daarbij ook meteen de meest recente jurisprudentie over het onderwerp opgeleverd. In Amsterdam loopt namelijk al een tijd een conflict tussen de gemeente en zeven ALDI vestigingen. De ALDI vestigingen werden, net als enkele andere supermarkten in Amsterdam, verplicht de koelvakken in de winkels af te sluiten. Uiteindelijk is ALDI tegen de daartoe opgelegde handhavingsbeslissingen in bezwaar en later in beroep gekomen.

In beroep heeft de rechtbank Amsterdam in de uitspraak van 18 december 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:9147) uiteindelijk de gemeente in het ongelijk gesteld. Na een procedure van ruim een jaar, waarin de gemeente ook nog in de gelegenheid werd gesteld haar motivering aan te vullen, herriep de rechtbank uiteindelijk de handhavings- en invorderingsbeslissingen van burgemeester en wethouders van Amsterdam. ALDI voerde in die procedure met succes aan dat burgemeester en wethouders van Amsterdam de terugverdientijd van de betreffende maatregelen, die als gezegd korter dan vijf jaar moet zijn, onder verwijzing naar een rapport van TNO niet goed had berekend.

Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de gemeente Amsterdam inmiddels aangegeven hoger beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Het Parool, ‘Gemeente geeft strijd met Aldi over koelvakken nog niet op’). Nieuwe ontwikkelingen zullen wij te zijner tijd op onze website publiceren.

Als u vragen heeft over de verplichting tot het nemen van energiebesparende maatregelen, dan kunt u altijd contact met Jan Rube of Frank wijnveld opnemen op 020 303 24 89 of op info@rubewijnveld.nl.

Vergaande verantwoordelijkheden eigenaar bij (onder)verhuur via Airbnb

Het in aan populariteit winnende Airbnb houdt de gemoederen van overheden en juristen goed bezig. Dat komt onder meer omdat Airbnb een nieuw concept is waarvoor het onduidelijk is welke regels daarop van toepassing zijn. Zo worstelen lokale overheden bijvoorbeeld met de vraag of over de inkomsten uit Airbnb toeristenbelasting verschuldigd is en zien kantonrechters zich voor de vraag gesteld of het onderverhuren van sociale huurwoningen (tot op zekere hoogte) is toegelaten, of dat het uitzetting uit de woning rechtvaardigt.

Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak gedaan die eigenaars van woningen die worden gebruikt voor de verhuur via onder meer Airbnb (al dan niet met toestemming) verantwoordelijk houdt voor wat er in het pand gebeurt (uitspraak van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2970), ondanks dat de eigenaar niets van doen heeft met de Airbnb verhuur.

In de betreffende procedure stond een pand in het centrum van Amsterdam centraal dat de huurder hotelmatig gebruikte. Toezichthouder van het stadsdeel Centrum troffen in 2013 tijdens een controle in het pand “logiesverblijven voor toeristen” aan en constateerden dat zich aldaar “een vlucht- en brandonveilige situatie voordeed”. Met andere woorden, het gebouw voldeed niet aan de strengere brandveiligheidsvoorschriften die gelden voor hotel- en logiesfuncties zoals omschreven in het Bouwbesluit 2012.

Naar aanleiding van deze geconstateerde overtreding heeft het stadsdeel Centrum spoedeisende bestuursdwang toegepast die inhield dat het pand met onmiddellijke ingang niet meer gebruikt mocht worden voor de hotel- en logiesfunctie. De bestuursdwang is daarop ook direct geëffectueerd, hetgeen waarschijnlijk betekent dat het stadsdeel Centrum het hotel heeft gesloten. Dat is echter niet exact te lezen in de uitspraak.

Bijzonder is echter dat de bestuursdwang niet werd opgelegd aan de exploitant van het hotel en huurder van het pand, maar aan de eigenaar die – naar zijn zeggen – niets met het hotel te maken had. Op grond van eerdere jurisprudentie van de Afdeling is namelijk primair als overtreder aan te merken degene die een het desbetreffende wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft overtreden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is het echter met stadsdeel Centrum eens en verwijst naar uitspraken die zijn gedaan in situaties waarin sprake was van illegale hennepteelt in een woning. Ook in die gevallen wist de eigenaar niet van de betreffende activiteiten. Volgens de Afdeling kan de verhuurder van een pand echter onder omstandigheden verantwoordelijk worden gehouden voor het onrechtmatig gebruik van het pand door de huurder. Van een verhuurder mag worden verwacht dat hij zich op de hoogte stelt omtrent het gebruik van het door hem verhuurde pand. Dit geldt te meer als er aanwijzingen dat sprake is van onrechtmatig gebruik.

Dat de eigenaar op 150 km van het pand woont, niet wist wat er ter plaatse gaande was en hij het pand niet kon betreden zonder toestemming van de gebruikers, doet niet af aan zijn verantwoordelijkheid zich over het gebruik van het pand adequaat te informeren. Uit de uitspraak volgt dat de is voldoende toezicht op het pand moet uitoefenen en dat dat een zelfstandige verantwoordelijkheid is die los staat van de verantwoordelijkheid van de huurder om aan de geldende wet- en regelgeving te voldoen.

Hoewel de besproken uitspraak over een “echt” hotel gaat, kan deze ook voor verhuur via Airbnb relevant zijn. Dat komt doordat (onder)verhuur van een woning via Airbnb al vrij snel onder de definitie van hotel- en logiesfunctie in het Bouwbesluit 2012 kan vallen. Hierdoor lopen verhuurders van woningen – die doorgaans niet aan de brandveiligheidsvoorschriften voor hotels voldoen – risico als zij niet op structurele en adequate wijze toezicht uitoefenen op het verhuurde object